地方两会抢分十二五蛋糕 难逃上项目搞投资老路

山野牧人

《瞭望》文章：地方两会抢道“十二五”
　　“早起的鸟儿有虫吃。”面对“十二五”规划“大蛋糕”，今年地方“两会”纷纷在中央下定决心前，加紧确立自己的规划方向和规模，增强发展的主动权和话语权。
　　新年伊始，各省区市地方“两会”陆续召开。作为“十二五”开局之年，“十二五”规划建议成为2011年地方“两会”的热点内容。《瞭望》新闻周刊从地方“两会”上了解到，如何做大地方规划、挤入“十二五”国家规划、抢先布局投资项目、GDP五年翻番，等等，已经成为今年地方“两会”的重点。
　　纵观各地政府负责人“两会”工作发言，不难看出，尽管在民生保障、环境保护和公共服务上都有较为突出的表述和承诺，但在地方官员心中，经济增长的速度仍是“头等大事”。根据各省区市公布的初步规划，安徽、福建、重庆、甘肃、贵州、黑龙江、广西和云南都打算未来五年实现GDP翻番。这意味着要实现年均15%左右的GDP增长率。
　　“今年是‘十二五’的开局之年，又适逢地方党政领导班子的换届之年，各地的发展愿望格外强烈。”北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，虽然“你追我赶”的局面本身并非坏事，但在中国经济面对日益严峻的资源约束形势下，要保持高速增长，就必然要在其他方面付出较大代价，而最终的结果都会延缓经济结构调整和增长方式转变的进程。
　　但地方政府有自己的“道理”。一位与会地方发改委官员告诉本刊记者其中的奥秘，“规划是项目决策前提，特别是专项规划对国家和地方重大战略性发展项目，有重要的决策支持作用。他透露该省曾有深刻经验教训，某电厂项目因没纳入国家规划，费尽周折五年后才得以核准审批。相反，只要进入国家规划，即便现在操作的百万吨电解铝这样受国家产业政策控制的项目，“就可以上，有希望上。我们现在正在继续推进，目前正在寻找合作方。”他把这总结为“抢抓国家政策机遇”。
　　彭真怀认为，2011年地方“两会”上目前正在发生的故事，值得宏观调控部门和国家发展规划部门高度重视。
　　GDP翻番“潮”
　　“到2015年，全省(市)经济总量比2010年翻一番。”随着地方“两会”的陆续召开，各省关于今年乃至“十二五”期间的宏伟增长目标也逐步浮出水面，在安徽、福建、重庆、天津、贵州、黑龙江、广西、陕西和云南等多个省市的初步规划中，都有着类似直接或间接表述。
　　据《瞭望》新闻周刊从权威渠道获悉，中国“十二五”规划的年度经济增长目标将会定在7%，远低于“十一五”期间的年均11%。中央政府放缓经济增速的愿望可见一斑。
　　从已经公布的地方政府工作报告来看，即使是像北京上海这样刻意降低增速的省市，其2011年的GDP增长预期也定在了8%左右，高于中央目标。而其他省市GDP增速超过国家水平的现象则更加普遍，例如广东和河北计划2011年GDP增长9%左右，山西、四川和宁夏则将今年的GDP增速定为12%，而重庆市的目标为13.5%。
　　虽然一些省份的两会还没有召开，但从此前透露的信息也可以看出其“发展雄心”。例如新疆去年底召开的自治区党委七届十次全委(扩大)会议提出今年的预期目标是增长10%以上；而福建在去年底举行的全省经济工作会议上也表示今年的生产总值将增长12%。
　　而像黑龙江、广西、贵州、江西、安徽、云南等省份虽尚未公布今年的增长计划，但此前均提出了“十二五”期间GDP总量，甚至人均GDP五年翻番的目标，这也意味着，在接下来的五年里至少要实现约15%的年度经济增长率。
　　针对这一状况，1月6日，国家发改委主任张平在全国能源工作会议上表示，目前部分省市“十二五”经济发展目标定得过高，仅从目前能源发展水平来看难以保障。根据发改委的统计，目前各地的“十二五”增长目标大部分都超过10%，仅五六个省目标是一位数，这对能源供应提出极大考验。“以现在的能源发展水平，难以保障某些省市经济增长翻番的要求。”张平警告说。
　　投资规模空前
　　“上项目，搞投资”，一直是地方政府最积极的行为。从今年各地“两会”透露的信息看，此股热情依然不减。
　　例如，在2011年的规划中，天津将推出180个大项目，投资在2500亿元以上。其中，仅滨海新区就计划投资1200亿元，新建、续建、建成100个项目；宁夏今年将安排投资百亿元以上的项目8个、50亿元以上的23个、10亿元以上的105个、亿元以上的323个，全社会固定资产投资超过1800亿元。
　　同样的故事还发生在汽车产业上。工信部本来预测2015年产能将扩至3124万辆，但国内各大汽车企业已经开始“跑马圈地”，从目前企业披露的2015年产能计划来看，前12家主流汽车企业2015年规划产能已经达到3500万辆。而车企的大肆扩张，都能在今年地方“两会”的工作报告中看到地方政府的支持力度。
　　地方政府“两会”上对交通基础设施建设的雄心更是令人震惊。目前，综合各地的规划，预测到2015年全国铁路营业里程将达到12万公里以上，这意味着提前五年完成2008年调整完的铁路路网规划；“十二五”末，高速公路里程达到10万公里，远超此前设定的2020年目标；“十二五”期间，地方规划和上报的民用机场早已突破300个，远超民航总局2020年规划的244个
　　当然，有象征意义的还是“盖高楼”。虽然我国100米以上的超高层建筑已逾千幢，但本刊记者在地方“两会”期间获知，这个数字还在不断被刷新。去年12月，武汉绿地国际金融城项目正式开工。该项目高达606米，预计总投资300亿元。建成后将仅次于迪拜塔和上海中心大厦，成为世界第三高楼。1月11日，重庆宣布将耗资100亿元、目标500米，修建西部第一高楼——重庆国际金融中心。
　　彭真怀担忧地说，投资过度和产能过剩一直是困扰我国结构调整的重要因素，甚至现在像新能源这样的“新兴产业”，也已是“遍地开花”。如果我国在“十二五”期间仍采用传统增长方式，继续盲目投资，扩大产能，不仅会遇到资源、环境的强烈约束，不利于经济平稳较快发展，更重要的是会使通过扩大内需来支撑经济增长的愿望落空，阻碍发展方式的转变。
　　土地压力继续加大
　　本刊记者整合目前各省区市“两会”会前、会中信息了解到，加速城镇化也是重点推进的工作任务。初步统计显示，“十二五”末，北京实现全市城镇化率达到90%，10个远郊区县城镇化率全部超过70%；广东，城镇化水平达到81%左右；河南，全省城镇化率达到48%，达到中部崛起规划确定的目标；山东，全省城镇化率达到55%左右；天津，计划完成50座小城镇规划建设
　　这种城镇化的加速推进，加上规模巨大的产业投资规划，将对目前的土地约束政策形成越来越大的压力。河北省国土资源厅领导就曾向媒体叫苦，称河北占补平衡可用后备耕地严重不足，第二次全国土地调查后，未利用地比2008年变更调查数据减少439万亩，“十二五”建设用地供需矛盾会更加突出。
　　类似的困境，在其他地方也同样存在。四川省国土资源厅官员在“两会”上就表示，“十二五”期间，四川一系列铁路、交通、港口、水利设施、水电站等预备设施开工建设，初步测算，扣除国家重大工程项目部分，需要10万公顷以上的指标，按照正常水平来计算，缺口有3万公顷。
　　一位地方主管领导就此向《瞭望》新闻周刊吐露，“搞发展，可以没有资金，没有政策，但绝对不能没有土地。解决不了用地问题，就谈不上发展。”这种具有代表性的发展观念，一定程度上将强力挑战目前的中国土地监管。
　　近期，据国土资源部调查结果显示，“城乡建设用地周转指标”的运作正面临诸多问题，不仅“周转指标”可能存在着借而不还的风险，据知情人士透露，许多地方大规模上马土地复垦项目，也不过是在为预支建设用地而“还债”，某些省份甚至出现数据造假现象。
　　一般而言，实际操作土地流转的政府是市县两级政府，县市一级无疑是与各级地方政府牢牢捆绑在一起的，而省级国土部门也承担着各省来自经济指标的诸多压力，造成地方上一有机会便寻求在用地上的突破，以提升其各项经济指标。从目前“两会”上透露出的地方政府发展目标而言，地方经济利益挑战土地管理底线将是“十二五”期间的主要矛盾之一。
　　另《瞭望》文章：地方两会抢道“十二五”
　　“早起的鸟儿有虫吃。”面对“十二五”规划“大蛋糕”，今年地方“两会”纷纷在中央下定决心前，加紧确立自己的规划方向和规模，增强发展的主动权和话语权。
　　新年伊始，各省区市地方“两会”陆续召开。作为“十二五”开局之年，“十二五”规划建议成为2011年地方“两会”的热点内容。《瞭望》新闻周刊从地方“两会”上了解到，如何做大地方规划、挤入“十二五”国家规划、抢先布局投资项目、GDP五年翻番，等等，已经成为今年地方“两会”的重点。
　　纵观各地政府负责人“两会”工作发言，不难看出，尽管在民生保障、环境保护和公共服务上都有较为突出的表述和承诺，但在地方官员心中，经济增长的速度仍是“头等大事”。根据各省区市公布的初步规划，安徽、福建、重庆、甘肃、贵州、黑龙江、广西和云南都打算未来五年实现GDP翻番。这意味着要实现年均15%左右的GDP增长率。
　　“今年是‘十二五’的开局之年，又适逢地方党政领导班子的换届之年，各地的发展愿望格外强烈。”北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，虽然“你追我赶”的局面本身并非坏事，但在中国经济面对日益严峻的资源约束形势下，要保持高速增长，就必然要在其他方面付出较大代价，而最终的结果都会延缓经济结构调整和增长方式转变的进程。
　　但地方政府有自己的“道理”。一位与会地方发改委官员告诉本刊记者其中的奥秘，“规划是项目决策前提，特别是专项规划对国家和地方重大战略性发展项目，有重要的决策支持作用。他透露该省曾有深刻经验教训，某电厂项目因没纳入国家规划，费尽周折五年后才得以核准审批。相反，只要进入国家规划，即便现在操作的百万吨电解铝这样受国家产业政策控制的项目，“就可以上，有希望上。我们现在正在继续推进，目前正在寻找合作方。”他把这总结为“抢抓国家政策机遇”。
　　彭真怀认为，2011年地方“两会”上目前正在发生的故事，值得宏观调控部门和国家发展规划部门高度重视。
　　GDP翻番“潮”
　　“到2015年，全省(市)经济总量比2010年翻一番。”随着地方“两会”的陆续召开，各省关于今年乃至“十二五”期间的宏伟增长目标也逐步浮出水面，在安徽、福建、重庆、天津、贵州、黑龙江、广西、陕西和云南等多个省市的初步规划中，都有着类似直接或间接表述。
　　据《瞭望》新闻周刊从权威渠道获悉，中国“十二五”规划的年度经济增长目标将会定在7%，远低于“十一五”期间的年均11%。中央政府放缓经济增速的愿望可见一斑。
　　从已经公布的地方政府工作报告来看，即使是像北京上海这样刻意降低增速的省市，其2011年的GDP增长预期也定在了8%左右，高于中央目标。而其他省市GDP增速超过国家水平的现象则更加普遍，例如广东和河北计划2011年GDP增长9%左右，山西、四川和宁夏则将今年的GDP增速定为12%，而重庆市的目标为13.5%。
　　虽然一些省份的两会还没有召开，但从此前透露的信息也可以看出其“发展雄心”。例如新疆去年底召开的自治区党委七届十次全委(扩大)会议提出今年的预期目标是增长10%以上；而福建在去年底举行的全省经济工作会议上也表示今年的生产总值将增长12%。
　　而像黑龙江、广西、贵州、江西、安徽、云南等省份虽尚未公布今年的增长计划，但此前均提出了“十二五”期间GDP总量，甚至人均GDP五年翻番的目标，这也意味着，在接下来的五年里至少要实现约15%的年度经济增长率。
　　针对这一状况，1月6日，国家发改委主任张平在全国能源工作会议上表示，目前部分省市“十二五”经济发展目标定得过高，仅从目前能源发展水平来看难以保障。根据发改委的统计，目前各地的“十二五”增长目标大部分都超过10%，仅五六个省目标是一位数，这对能源供应提出极大考验。“以现在的能源发展水平，难以保障某些省市经济增长翻番的要求。”张平警告说。
　　投资规模空前
　　“上项目，搞投资”，一直是地方政府最积极的行为。从今年各地“两会”透露的信息看，此股热情依然不减。
　　例如，在2011年的规划中，天津将推出180个大项目，投资在2500亿元以上。其中，仅滨海新区就计划投资1200亿元，新建、续建、建成100个项目；宁夏今年将安排投资百亿元以上的项目8个、50亿元以上的23个、10亿元以上的105个、亿元以上的323个，全社会固定资产投资超过1800亿元。
　　同样的故事还发生在汽车产业上。工信部本来预测2015年产能将扩至3124万辆，但国内各大汽车企业已经开始“跑马圈地”，从目前企业披露的2015年产能计划来看，前12家主流汽车企业2015年规划产能已经达到3500万辆。而车企的大肆扩张，都能在今年地方“两会”的工作报告中看到地方政府的支持力度。
　　地方政府“两会”上对交通基础设施建设的雄心更是令人震惊。目前，综合各地的规划，预测到2015年全国铁路营业里程将达到12万公里以上，这意味着提前五年完成2008年调整完的铁路路网规划；“十二五”末，高速公路里程达到10万公里，远超此前设定的2020年目标；“十二五”期间，地方规划和上报的民用机场早已突破300个，远超民航总局2020年规划的244个
　　当然，有象征意义的还是“盖高楼”。虽然我国100米以上的超高层建筑已逾千幢，但本刊记者在地方“两会”期间获知，这个数字还在不断被刷新。去年12月，武汉绿地国际金融城项目正式开工。该项目高达606米，预计总投资300亿元。建成后将仅次于迪拜塔和上海中心大厦，成为世界第三高楼。1月11日，重庆宣布将耗资100亿元、目标500米，修建西部第一高楼——重庆国际金融中心。
　　彭真怀担忧地说，投资过度和产能过剩一直是困扰我国结构调整的重要因素，甚至现在像新能源这样的“新兴产业”，也已是“遍地开花”。如果我国在“十二五”期间仍采用传统增长方式，继续盲目投资，扩大产能，不仅会遇到资源、环境的强烈约束，不利于经济平稳较快发展，更重要的是会使通过扩大内需来支撑经济增长的愿望落空，阻碍发展方式的转变。
　　土地压力继续加大
　　本刊记者整合目前各省区市“两会”会前、会中信息了解到，加速城镇化也是重点推进的工作任务。初步统计显示，“十二五”末，北京实现全市城镇化率达到90%，10个远郊区县城镇化率全部超过70%；广东，城镇化水平达到81%左右；河南，全省城镇化率达到48%，达到中部崛起规划确定的目标；山东，全省城镇化率达到55%左右；天津，计划完成50座小城镇规划建设
　　这种城镇化的加速推进，加上规模巨大的产业投资规划，将对目前的土地约束政策形成越来越大的压力。河北省国土资源厅领导就曾向媒体叫苦，称河北占补平衡可用后备耕地严重不足，第二次全国土地调查后，未利用地比2008年变更调查数据减少439万亩，“十二五”建设用地供需矛盾会更加突出。
　　类似的困境，在其他地方也同样存在。四川省国土资源厅官员在“两会”上就表示，“十二五”期间，四川一系列铁路、交通、港口、水利设施、水电站等预备设施开工建设，初步测算，扣除国家重大工程项目部分，需要10万公顷以上的指标，按照正常水平来计算，缺口有3万公顷。
　　一位地方主管领导就此向《瞭望》新闻周刊吐露，“搞发展，可以没有资金，没有政策，但绝对不能没有土地。解决不了用地问题，就谈不上发展。”这种具有代表性的发展观念，一定程度上将强力挑战目前的中国土地监管。
　　近期，据国土资源部调查结果显示，“城乡建设用地周转指标”的运作正面临诸多问题，不仅“周转指标”可能存在着借而不还的风险，据知情人士透露，许多地方大规模上马土地复垦项目，也不过是在为预支建设用地而“还债”，某些省份甚至出现数据造假现象。
　　一般而言，实际操作土地流转的政府是市县两级政府，县市一级无疑是与各级地方政府牢牢捆绑在一起的，而省级国土部门也承担着各省来自经济指标的诸多压力，造成地方上一有机会便寻求在用地上的突破，以提升其各项经济指标。从目前“两会”上透露出的地方政府发展目标而言，地方经济利益挑战土地管理底线将是“十二五”期间的主要矛盾之一。
　　另外，彭真怀提醒，从各省区市的具体表述来看，地方有用城市化代替城镇化之嫌，“虽只有一字之差，但具体内涵却有很大不同。”在他看来，中央所提的城镇化，是中小城市和小城镇能够协调发展，而各地城市化的思路也很明确，就是要扩大城市的规模；“这种‘要地不要人’的城市化现象，显然与中央的初衷相背离，同时也与人类发展的趋势不相符。”
　　民生终获重诺
　　令人欣慰的是，多个地方“两会”上，地方政府主政者普遍将民生问题和环保节能放到战略高度，并用具体数字作出了承诺。以重庆市和河北省“两会”为例：
　　重庆市提出“十二五”期间，城镇居民人均可支配收入增长75%，与GDP增幅同步；农村居民人均纯收入翻一番以上，超过GDP增幅；城乡养老、医疗保险参保率分别提高到80%和95%；实现95%有劳动能力的农户三年增收万元以上，完成2000个贫困村整村脱贫；保持一般预算的75%用于区县和基层，50%以上用于民生。能源消耗大省河北，明确要求年节约标准煤1200万吨以上、减少二氧化碳排放3000万吨以上，并建成10个绿色能源示范县、100个绿色能源示范乡
　　“因为国家‘十二五’规划建议明确提出，提高城乡居民收入，加强民生保障工作力度。要把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标，有效控制温室气体排放。从目前地方“两会”情况看，这些约束目前已经初步在地方政府的规划中形成了共识。”接受本刊记者采访时，中央民族大学教授熊文钊认为，这是各地大力提高民生保障和发展绿色经济的首要动因。
　　当然，在他看来，主动迎接环境问题，发展低碳经济，不仅是应对气候变化和环境危机的根本途径，更是实现经济增长的重大引擎，同样也是地方政府抢占产业制高点和实现可持续发展的战略抉择。
　　“更重要的是，低碳技术与经济是未来20年内国际竞争的制高点，谁在低碳经济道路上走得好、走得快，谁就站在历史的制高点，谁就拥有竞争力。”熊文钊认为地方政府在这些方面发挥积极性，是加快转变经济发展方式的关键。文/《瞭望》新闻周刊记者尚前名
外，彭真怀提醒，从各省区市的具体表述来看，地方有用城市化代替城镇化之嫌，“虽只有一字之差，但具体内涵却有很大不同。”在他看来，中央所提的城镇化，是中小城市和小城镇能够协调发展，而各地城市化的思路也很明确，就是要扩大城市的规模；“这种‘要地不要人’的城市化现象，显然与中央的初衷相背离，同时也与人类发展的趋势不相符。”
　　民生终获重诺
　　令人欣慰的是，多个地方“两会”上，地方政府主政者普遍将民生问题和环保节能放到战略高度，并用具体数字作出了承诺。以重庆市和河北省“两会”为例：
　　重庆市提出“十二五”期间，城镇居民人均可支配收入增长75%，与GDP增幅同步；农村居民人均纯收入翻一番以上，超过GDP增幅；城乡养老、医疗保险参保率分别提高到80%和95%；实现95%有劳动能力的农户三年增收万元以上，完成2000个贫困村整村脱贫；保持一般预算的75%用于区县和基层，50%以上用于民生。能源消耗大省河北，明确要求年节约标准煤1200万吨以上、减少二氧化碳排放3000万吨以上，并建成10个绿色能源示范县、100个绿色能源示范乡
　　“因为国家‘十二五’规划建议明确提出，提高城乡居民收入，加强民生保障工作力度。要把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标，有效控制温室气体排放。从目前地方“两会”情况看，这些约束目前已经初步在地方政府的规划中形成了共识。”接受本刊记者采访时，中央民族大学教授熊文钊认为，这是各地大力提高民生保障和发展绿色经济的首要动因。
　　当然，在他看来，主动迎接环境问题，发展低碳经济，不仅是应对气候变化和环境危机的根本途径，更是实现经济增长的重大引擎，同样也是地方政府抢占产业制高点和实现可持续发展的战略抉择。
　　“更重要的是，低碳技术与经济是未来20年内国际竞争的制高点，谁在低碳经济道路上走得好、走得快，谁就站在历史的制高点，谁就拥有竞争力。”熊文钊认为地方政府在这些方面发挥积极性，是加快转变经济发展方式的关键。文/《瞭望》新闻周刊记者尚前名